编者按：2017年是PPP模式落地的关键之年。今年，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》和《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等文件相继发布，国家开始通过各种形式对政府和社会资本合作进行顶层设计、规范管理，PPP模式迎来了快速发展的重要契机。在这种形势下，建筑业企业应当尽快转变发展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一轮改革中取得新的发展。
值得肯定 有待完善——对于《条例》的几点认识
王守清 清华大学建设管理系教授、博导；PPP研究中心首席专家
国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），这是PPP领域的一个重大进展。
总体而言，我觉得《条例》有以下几个亮点：
第一，《条例》与我国之前的相关法规政策有较好的连贯性，总体上沿用了《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件的框架，考虑到了我国过去二三十年特别是过去3年相关实践所形成的惯例和经验教训，整体上有较好的连贯性。
第二，《条例》巧妙地处理了一直备受关注的PPP协议性质问题。基于解决现实问题的角度、根据具体争议的性质，分别遵循行政或民事途径去解决PPP中的争议。这是在目前已公布的行政诉讼法框架下，比较务实的争议解决方法。
第三，《条例》强调了政府信用保障问题。我觉得，国家近年来希望民营企业能够积极地参与到PPP模式中，然而遗憾的是，绝大多数民营企业对PPP似乎并不十分感兴趣。其实，业界特别是学术界在3年前就提出，如果不解决地方政府信用特别是换届后可能出现的违约问题，力推PPP模式就一定会出现“国进民退”的现象。民企不积极参与PPP模式，除了民企自身的问题和融资难问题外，最核心的问题在于政府是否能够履约。《条例》在这方面有一定的突破，文件中多处提及政府的履约内容和保障。例如，第二十条提到了“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”。
除此之外，《条例》在有些方面还可以再加强或改进，主要包括以下几点：
第一，总体上看，《条例》几乎没有涉及或更为明确近3年来实践中出现的问题，如土地、产权、税收和会计特别是发改委和财政部等部委之间的流程与协调等。近年来，这些问题已大量暴露，亟待明确，如果《条例》不涉及这些问题的解决，日后PPP实践依然困难重重。
第二，《条例》几乎没有涉及国际PPP实践中的惯例融资做法，即项目融资，也没有涉及其它融资相关问题，如金融机构的股权投资、直接介入权、二次融资等。这对PPP项目的融资和运营期的风险分担是不利的，很难倒逼金融体系改革、加强能力建设和培养国际竞争力。
第三，《条例》没有体现鼓励PPP项目全过程集成的问题。现在大多数PPP投资者几乎都是短期思维，“重建设、轻运营”。很多地方政府沿用过去政府投资项目的管理思维和方法，没有鼓励发挥企业的能动性和创造性。政府应重点关注价格和监管产出，即主要关注结果而非过程。
第四，《条例》虽然也提及动态调节（含调价）机制，但强调得不够或太简单，无法有效落实。PPP项目所提供的公共产品的定价调价权属于政府，合同期长，政府和投资者无法准确预测未来几十年的成本、价格和社会发展形势。因此，设计更合理的动态调节机制，能够有效避免双方因无法准确预测所导致的政府定价干预及公众不满等问题。此外，调节机制中还应强调投资者的回报跟绩效关联，坚持可用性支付原则，再加上按绩效付费，这才是解决“重建设，轻运营”等短期目的的有效做法。
第五，《条例》回避了各方一直诟病的不同部门之间的交叉管理与协调问题。例如，在监管方面，除PPP实施机构的监管和政府各相关职能部门的监管外，还应考虑第三方监管特别是公众参与监管。对于公共产品和服务，公众应该发挥更大的作用，严禁某些企业超低价中标的投机行为。另外，《条例》中对合同公开相关条款的规定有待进一步明晰或深化，以利于公众参与监管。
第六，《条例》虽然提及要评估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不够强调“物有所值”理念。项目的交付模式各有优缺点，在特定阶段、特定地方有各自的适用范围，“物有所值”理念的存在，简单地说，就是要求政府比较公共项目各种交付模式的优缺点，然后采取最合适的模式。如果没有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重视PPP的融资功能而不考虑管理机制创新和提高效率，是不合适的。
不得不做的PPP：建筑业企业从施工到运营转型的阵痛
李 川 中铁（上海）投资有限公司副总经理
2017年5月底，财政部会同国家五部门联合发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，未及两月，国务院法制办《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》又接踵而至，强调地方政府债务安全和PPP的规范化会成为未来政策的主基调，地方政府新建项目预计将全面转向合规的PPP模式。在这个背景下，地方政府和建筑业企业该如何预判政策大势、掌握主动，已成为PPP实践中必须深入思考的问题。
截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到了5.57万亿元，成交项目个数达到了3774个，项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育和养老养生等多个领域。一拥而上的PPP项目中，运营内容“淡化”的问题始终存在，而且在部分领域出现了变本加厉的苗头，部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。
PPP项目中融资建设是基础，运营是王道
对于目前部分PPP项目运营内容“淡化”问题，财政部强调要守住“底线”，即对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。这预示着，未来以运营为导向的开发性PPP项目将成为主流，政府推行PPP模式不单是出于融资目的，更多的是为了提高公共服务能力，因而将会更加鼓励运营型企业作为社会资本参与到PPP项目中来。
而财政部第四批示范项目申报条件中，也针对目前PPP市场“重建设、轻运营”以及运营阶段绩效考核流于形式等问题，强调建立完善的运营阶段绩效考核机制和投资回报机制；同时，示范项目申报筛选注重鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营。上述内容所发出的政策信号是，一批真正包含开发运营的复合型PPP项目将会出现，该类项目可采取“经营性项目+非经营性项目”捆绑运作的基本架构。但从PPP项目资产管理和运作的角度来看，不仅要求建设和经营的一体化，同时还要注重项目和产业的联动，因而对社会资本的建设、综合运营和资金筹集、项目统筹等能力均提出了极大的考验。
不得不做的PPP运营，一次转型的阵痛
如上所述，PPP项目运营已经不是“想不想做”的选择，而是“不得不做”的问题。然而，建筑业企业从施工到运营转型，有着不得不做的无奈和不知该如何下手的茫然。
我国基础设施和公用事业长期在政府包办和计划经济体制下运行，民企的建设总承包能力弱，国企的能力也只是体现在施工上，这在短时间内还难以改变。目前，建筑国企的业绩评价导向依然是看重项目建设规模而忽视项目本身运营所带来的收益，项目评审过程中往往过于关注PPP项目的施工利润，而如何让项目自身运营产生收益以及能产生多少运营收益却较少纳入项目的可行性论证并作为决策依据。此外，由于运营收益要依赖社会投资人的专业能力并在一个较长的运营期来实现，因此社会投资人是否具备相应的运营资源和运营经验尤为重要。对此，不少企业显然还没有来得及做好充分的准备。
在现今PPP模式成为政府开展基建项目主要方式的大环境下，各家企业为抓住PPP所带来的战略机遇期，彼此之间竞争激烈，在从施工到运营转型的过程中，会受到市场端和资金端的“两头挤压”，地方政府把建设和运营割裂开，把PPP项目当成施工项目来招标，导致社会资本相对处于弱势，全生命周期的合理收益难以保障；加之当前金融监管处于高压态势，融资难、融资贵依旧是掣肘PPP发展的主要障碍之一。
经营性PPP项目的市场规模将进一步扩大，而地方政府大基建类项目投资收益低的本质并不会因为PPP而改变。在此背景下，基于业务模式创新角度，建筑业企业从单一的施工转型为“建设+运营”的大资产管理平台将是大势所趋。我们终将面临转型的难题，并不得不承受随之而来的阵痛。
民企应加大PPP模式融入力度
朱挺峰 江苏中南建筑产业集团有限责任公司高级副总裁
政府和社会资本合作（PPP）模式大力推广以来，传统公共服务领域市场逐步向各类社会资本开放，民营企业的参与度一直是市场的关注焦点。全国PPP综合信息平台项目库季报第7期数据显示，截至2017年6月末，全国入库项目共计13554个，国家示范项目共计700个，累计投资额1.7万亿元，其中已签约落地项目495个、投资额1.2万亿元，落地率71.0%。495个落地示范项目的签约社会资本共785家，其中民企占37.1%；民企参与的示范项目240个，占48.5%。可见，在PPP模式中，民企的参与度依然较低。
社会资本在融入PPP模式中面临的问题
在PPP模式中引入社会资本，一是获取项目建设、运营资金，二是利用社会资本创新意识强、效率高的优势，引入先进管理理念，进而提高公共产品和服务的整体效率。然而，在现实中，民企参与度低，主要有两方面原因。一是部分地方政府在观念上有误区，认为民企不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，与民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，因此不愿意和民营资本打交道。同时，地方政府认为，与国企开展合作，有利于分散政治风险、社会风险、法律风险和财政风险。在这种情况下，政府的倾向性十分明显。二是民企融入PPP模式的能力仍需加强。在PPP模式下，沉浸于传统粗放型发展模式的民营建筑企业必须在组织架构、营销模式、采购模式、财务管理、税务管理和信息管理系统等方面建立与PPP模式相适应的管理理念。但在这方面，多数企业的发展脚步依然缓慢。
江苏中南建筑产业集团有限责任公司（以下简称“中南建筑”）很早便开始布局基础设施建设市场，在融入PPP模式过程中，中南建筑也遇到了一些实际的问题。例如，由于现有的法律体系不健全，企业在项目建设、运营过程中面临着无法可依、无据可循的问题；PPP操作流程不规范及地方政府财政承受能力不足问题时有发生，政府履约能力不足，社会资本方投资风险大；PPP项目实施过程中，由于没有标准的格式文本，加之代理公司泛滥、专业水平参差不齐，在招标文件设置中，一边倒现象突出，显失公平和合理，把投资与合作风险片面推给了社会资本方。
近年来，国家在推动PPP模式发展方面出台了一系列政策，但这些政策需要进一步落地，更需要相关部门从社会资本方角度入手，建立社会资本顺利融入的有效机制，这样才能保证PPP模式健康发展。
民营建筑企业融入PPP模式建议
作为江苏省知名的民营建筑企业，中南建筑在近两年先后承接了三亚市海绵城市建设PPP项目、山东省济宁市中西医结合医院任城区老年护养院PPP项目等一大批PPP项目，总投资额达350亿元，为民营建筑企业投入PPP热潮作出了新的探索、积累了一定的经验。
完善投资体系、机构建立。投资在PPP模式中被赋予了“打头阵”的角色，企业要承接PPP业务，必须建立独立于企业现有财务管理模式之外的投资体系。今年年初，中南建筑成立了江苏中南建设集团上海投资发展有限公司，为企业投融资项目建立了完善的组织机构、管理体系和立项申报决策体系，同时划分了“核心、发展、择机”3个市场分类，进一步明确了PPP业务承接标准与要求。
不断完善施工资质、提升企业核心竞争力。PPP项目涉及水利、水电、桥梁等基础设施项目建设，企业必须具有相关资质，才能够实现融投资带动总承包发展，提高盈利水平。2017年，中南建筑增加了市政一级总包资质，正计划完成公路、桥梁及水利一级资质就位，同时加大相关新兴产业的收、并购工作，全力打造完整产业链。
拓展融资渠道，提升企业平台。为确保PPP投资项目有足够的资金支持，建投集团在完成自有资金池300亿元储备的同时，不断与外部基金公司联手，让投资公司的融资脚步走在项目前面，拉动项目开拓。
此外，本着信息共享、资源共享、成果共享的原则，为发挥优势互补、共担共进、集团作战的作用，鼓励七大产业集团内部联动，中南建筑相继出台了跨区域、跨专业业务承接协调与奖励机制，实现了全民参与、全面营销，共同开拓PPP市场。
中国式PPP从“运营”走向“营运”
刘义富 安徽省路网交通建设集团股份有限公司董事长
“运营”和“营运”除了侧重点不同，在大多数情况下是没有区别的。若按照80/20法则去定义，营，侧重经营、筹划、管理、建设和谋求等；运，偏重运行、运作。“营运”侧重80的管理提升、20的日常运作，“运营”侧重80的日常运作、20的管理提升。自2014年财政部颁布第一份推广PPP模式的正式文件开始，“运营”这个词就在推广运用PPP模式的政策、法规和文件中不断出现，不同时段出现的“运营”，其内涵应有不同的解读。
从“运营”向“营运”，可持续发展尤为重要
PPP作为供给侧改革的重要组成部分，核心是引入市场机制、提升资源配置效率，同时也是推进混合所有制改革的有力抓手。在推广初期，侧重解决政府融资和建设的短期需求，社会资本的核心能力在于融到资，按规范和标准把项目建成，提供满足社会需要的公共产品和公共服务，其运营工作侧重日常运维。由于创新空间和激励机制缺少顶层设计，推动社会资本管理提升的动力略显不足。
历经3年多的发展，PPP已悄然进入变革时代。全国PPP综合信息平台项目库报告显示，截至2017年6月底，准经营性和非经营性项目投资额占总投资额比重为73.5%；在财政部主导的全国第四批PPP示范项目申报条件中，明确要求项目的回报机制要以使用者付费为主，直指PPP未来在于“营运”。眼下，政府方已为社会资本释放创造性、能动性和激发竞争活力提供了广阔的发展空间、明确了市场方向，社会资本要做的就是在PPP模式下，围绕政府诉求进行准确的市场定位，构建以营运能力为先导的业务发展模式，建立利益共享、风险共担的长效机制，实现政企深度融合和可持续发展。
后PPP时代，社会资本的未来选择探究
找准需求，明确定位。运营市场当前已进入红海，民营资本在融资渠道、融资成本方面与国企竞争不占优势。但民营资本在资源协作上更加开放、在项目操作和决策机制上更加灵活，若能审时度势、把握趋势，在市场中找准定位、准备充分，反而可以扬长避短，开创PPP新变革时代下的经营新局面。
安徽省路网交通建设集团股份有限公司（以下简称“安徽路网”）创立于2004年，自创立之日起就树立了创新驱动发展的理念。2014年，中央力推PPP的政策密集出台，这是新机遇也是新挑战。我们在第一时间组建PPP专业团队、研习政策文件、掌握操作流程、搭建融资结构、拟定合同文件，积极与政府就PPP模式的项目合作进行洽谈。2015年，公司中标3个基础设施PPP项目。2016年上半年，由于对PPP功能定位单一，政府谈PPP色变，社会资本之间围绕工程造价、融资利率展开竞争，在运营市场上与国企赤膊相搏，优势全无。是坐以待毙还是另起炉灶？在政策文件重复强调的“运营”二字中，我们找到了答案——要用行动实现“逆袭”。
打造差异化运营能力。回归原点，政府的首要任务是推动经济发展，经济发展的核心是产业发展，产业发展的关键是要解决招商引资和发展载体。因此，基于PPP模式下的“产业发展+载体建设+招商运营”一体化业务模型浮现之后，安徽路网以营运带动主营业务发展，构建了“策划-规划-投融资-建设-招商-运营”价值链，实现了差异化的市场定位，重塑了竞争优势。目前，集团已在安徽投资、运营PPP模式主题产业园和产业小镇项目10余个，产业门类涉及传统和新兴产业，为实现“基建运营商”向“产业运营商”转型奠定了坚实的基础。
强化引导，升级认知，完成进化
实践在前，理论在后。从“运营”走向“营运”，其本质是PPP应用模式的创新、范围的扩展、功能的升级和社会资本积极性的激发，也是中央力推PPP模式的核心所在。从实践来看，当前各参与方（政府方、金融机构）的认知仍停留在初级阶段，政府决策和项目融资困难重重。因此，监管层要树典型、强引导，协助完成认知升级，真正体现PPP模式的本质内涵，让具有中国特色的PPP模式在PPP发展史上占据一席之地。
（来源：中国建设报）
